Aanleiding voor het onderzoek van KPMG is de discussie over de explosieve groei van de uitgaven aan de jeugdhulp sinds de decentralisatie naar de gemeenten. De stijgende uitgaven leidden in meerdere gemeenten tot begrotingstekorten, maar aanbieders zeiden op hun beurt dat ze nauwelijks meer omzet maakten. Het kabinet pas de budgetten voor de periode 2019-2021 aan, maar wil dat niet structureel doen zonder antwoord op de vraag: wat drijft de kosten?
Zorg in natura
KPMG deed onderzoek onder negen gemeenten over de jaren 2016 tot en met 2018. Zo’n zeventig procent van de uitgaven aan jeugdhulp blijkt naar de zorg te gaan. De uitvoeringskosten voor de gemeenten blijven met zo’n dertig procent door de jaren heen, ook voor de decentralisatie, ongeveer gelijk.
Gemiddeld zagen de negen gemeenten hun uitgaven aan jeugdhulp met 21 procent stijgen. Dit wordt voor negentig procent verklaard door een toename aan zorg in natura. Slechts een klein deel van de stijging wordt veroorzaakt door zorg uit een persoonsgebonden budget, of door uitgaven die gemeenten doen om de zorg toegankelijker te maken.
Meer cliënten en zwaardere zorg
Een toename van zorg in natura duidt op een toename van het aantal cliënten. Dat aantal is inderdaad toegenomen met gemiddeld ruim tien procent. Dit verklaart echter maar een deel van de extra uitgaven, iets meer dan de helft (54 procent). Stijgende personeelskosten zijn verantwoordelijk voor nog eens een relatief klein deel van de uitgaven: 1,1 procent door cao-afspraken, 4,3 procent voor duurdere inhuur van extern personeel.
Wat een rol lijkt te spelen is de zwaarte van de zorg die geboden wordt. Het aandeel van de zwaardere zorg, zoals jeugdhulp met verblijf en specialistische ggz is tussen 2016 en 2018 is gegroeid, terwijl het aandeel jeugdhulp zonder verblijf is gedaald. Het kabinetsbeleid is er weliswaar op gericht om meer kinderen en jongeren de juiste hulp te bieden, maar de jeugdhulp moet er vroeg bij zijn en zwaardere zorg voorkomen.
Volgens KPMG duidt dit erop dat substitutie en doorstroom onvoldoende op gang komen. Zorgaanbieders wijzen naar elkaar: de doorstroom van cliënten naar lichtere zorg zou gehinderd worden door wachtlijsten bij andere zorginstellingen. Gemeenten stellen dat de doorstroom niet op gang komt doordat er weinig alternatieven zijn, bijvoorbeeld uitstroom naar een ander soort huisvesting.
Wildgroei aan zorgaanbieders
De genoemde factoren verklaren de toename in uitgaven aan jeugdhulp nog altijd niet volledig. Naast de toegenomen zorgvraag en de stijgende personeelskosten, lijkt ook de wildgroei aan nieuwe aanbieders van jeugdhulp een belangrijke rol te spelen. Uit het onderzoek blijkt dat het aantal nieuwe aanbieders dat de gemeenten hebben gecontracteerd fors is gestegen. In 2016 ging 80 procent van de uitgaven aan zorg in natura naar de grootste aanbieders in de regio, in 2018 was dit aandeel 60 procent. De grote aanbieders zagen hun omzet echter niet dalen. Dit betekent dat de groei van het totale budget tussen 2016-2018 naar andere partijen is gegaan.
De toename van het aantal aanbieders heeft mogelijk effect op de efficiëntie, omdat elke aanbieder eigen overheadkosten maakt, schrijven de analisten van KPMG. Ook legt het extra coördinatiedruk bij gemeenten. Gemeenten die het aantal aanbieders minder snel hebben zien groeien laten een substantieel lagere groei zien, stellen zij dan ook vast.
Bij de toename van het aantal aanbieders lijkt het open house model voor contractering een rol te spelen. Hierbij contracteren gemeenten zorgaanbieders zonder aanbestedingsprocedure. Ze maken afspraken met alle aanbieders die zorg willen verlenen tegen vooraf gestelde kwaliteits- en prijsvoorwaarden. Onderzochte gemeenten die met een open house model starten zagen het aantal zorgaanbieders verviervoudigen of zelfs vervijfvoudigen. De gemeenten geven aan dat zij door de bomen het bos niet meer zien: monitoring en sturing via de contracten werd erg moeilijk.
Vervolgonderzoek
De onderzoekers benadrukken dat het om een relatief klein onderzoek gaat, waarbij de data uit verschillende gemeenten niet altijd even makkelijk te vergelijken waren. Het is daardoor niet representatief. Minister De Jonge laat aan de Kamer weten dat hij daarom opdracht zal geven tot een vervolgonderzoek naar de vraag of de gemeenten structureel meer geld moeten krijgen voor de jeugdhulp. Dat onderzoek moet in het najaar afgerond zijn.
Dat het een relatief klein onderzoek is, is één punt. Een ander punt is of het onderzoek duidelijk maakt wat er eerder komt: de zorgvraag of het aantal zorgaanbieders. Ik zie het overtuigende antwoord op die vraag nog niet.