Controletoets pgb schiet doel voorbij

De afgelopen jaren zijn meermaals misstanden onthuld rondom het gebruik en vooral misbruik van pgb’s. Zo was er de zaak van drie broers die pgb-gelden gebruikten om een appartementencomplex in Turkije te bouwen. Sinds augustus 2019 hebben gemeenten en zorgkantoren een set instrumenten waarmee ze kunnen toetsen of aanvragers de vaardigheden hebben om een pgb te beheren. Eerst werd de ‘Handreiking voor toetsing van minimale pgb-vaardigheid’ geïntroduceerd. Die hamerde op de verplichtingen van de budgethouder. Later zijn een infographic en een toetsingsleidraad voor professionals toegevoegd. In februari 2020 startte een pilot waarin vijftien gemeenten en twee zorgkantoren aan de slag gingen met de implementatie van het hele kader. Sindsdien is het kader ook voor andere pgb-verstrekkers beschikbaar gekomen.

Wisselend gebruik

Uit de evaluatie door onderzoeksbureau BMC blijkt dat het gebruik van het kader nogal wisselend is. Het kader wordt al veel gebruikt door zorgkantoren en nog weinig door gemeenten. Op zich is dit verschil niet verrassend, want het kader is gebaseerd op leidraden waar zorgkantoren al langer mee werken. Onder gemeenten is nog niet overal evenveel aandacht voor het toetsen van pgb-vaardigheden, zo is te lezen. De gemeenten die deze aandacht wel hebben, gebruiken het toetsingskader wel vaker.

Verder valt op dat de mate waarin het kader wordt gebruikt erg wisselt tussen individuele pgb-consulenten. “Er ligt veel vrijheid bij de individuele consulenten als het gaat om de manier waarop zij gesprekken voeren en dus ook het kader toepassen. Dit speelt vooral (maar niet alleen) bij gemeenten”, schrijven de onderzoekers.

De respondenten in het onderzoek geven verschillende redenen waarom ze het driedelige kader niet gebruiken. Ze laten de infographic en de handreiking minimale vaardigheden achterwege om aanvragers niet met nog meer informatie te overladen. De toetsingsleidraad wordt enerzijds als te lang ervaren, anderzijds als niet volledig. Sommige respondenten missen uitleg over hoe je de antwoorden moet beoordelen die mensen op de vragen geven.

Houvast bij gesprekken

Verstrekkers, met name gemeenten, zien het kader vooral als een houvast in gesprekken met pgb-aanvrager. Voor de toetsing en beoordeling is het kader helpend maar niet zaligmakend, stellen de onderzoekers vast. De groep aanvragers die duidelijk wel of niet vaardig is, herkent de verstrekker toch wel, ook zonder het kader).  Bij de groep waarbij de verstrekker twijfelt, en waar dus het kader de grootste meerwaarde kan hebben, kiezen verstrekkers toch in de regel voor (tijdelijk) toekennen. Dit voornamelijk omdat zij bij twijfel vinden dat de aanvrager zich moeten kunnen bewijzen. Idealiter ondersteunt het kader bij het vooraf zo klein mogelijk maken van dit ‘grijs gebied’ waar twijfel is. Een belangrijke kanttekening is dat het soms voorkomt dat de aanvrager zelf gaandeweg het proces afziet van een pgb. Doordat ze er meer over te weten komen, maar vooral door het moeten invullen van het budgetplan/pgb-plan. Het komt hierdoor uiteindelijk niet tot een aanvraag en dus ook niet tot een toekenning/afwijzing. In hoeverre informatie specifiek uit het kader van invloed is op het gaandeweg zelf afzien van pgb als vorm is niet goed vast te stellen, aldus de onderzoekers.

Juridische verankering

Bij een afwijzing van pgb als verzilveringsvorm, waartegen de aanvrager in beroep kan gaan, ervaren zowel gemeenten als zorgkantoren dat het kader op zichzelf juridisch niet stand houdt. Ook met het kader hangt het af van een sterke onderbouwing door de verstrekker. Doordat de toetsingsleidraad geen concrete uitleg bevat over hoe de antwoorden te beoordelen, moeten consulenten er zelf conclusies uit trekken, en vervolgens hun besluit onderbouwen dat juridisch stand moet houden.  Dit lukt niet altijd, deels omdat de argumentatie niet op zo’n concreet niveau in beleid/verordening/wet is vastgelegd. Bijvoorbeeld het verder concretiseren van met name verordeningen is dan een logische optie. 

Dat het kader wel redelijk bijdraagt aan een beoordeling en tegelijk beperkt bruikbaar is voor een formele afwijzing komt volgens (vooral gemeentelijke) verstrekkers doordat het kader hinkt op twee gedachten. Is het een checklist ter beoordeling of een aanvrager wel of niet vaardig genoeg is? Of is het een houvast voor richting in het gesprek en het geven van informatie? De onderzoekers adviseren VWS, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en Zorgverzekeraars Nederland om werk te maken van de juridisch verankering van de toets op pgb-vaardigheden.